受整体监管政策趋严影响，医院PPP项目迎来了整改第一枪。

近日，财政部印发的《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》指出，近期核查发现部分PPP示范项目存在进展缓慢、执行走样等问题，后期将对核查存在问题的173个示范项目分类进行处置。

“医院PPP项目较一般项目更为复杂，其难点在于特许经营范围，如果经营范围只限于安保物业等后勤业务就会相对简单，但如果经营范围涉及到医院的一些药剂、设备方面的维护或者是药品供应及检测，则会复杂很多。”某PPP咨询公司投资经理张强在接受21世纪经济报道记者采访时表示，社会资本想拿到稳定的经营收益，但医院药剂供应、检测化验等收入较难预测，而且有一定的标准和价格，社会资本参与运营存在较大难度。

相关资料显示，自2014年底财政部发布第一批PPP示范项目以来，截至2018年3月，财政部已经发布了四批PPP示范项目，医疗卫生行业累计共有36个示范项目入库，此次清理核查后，还有33个示范项目入库。

政策变迁

2010年，国务院出台《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，鼓励民间资本参与发展医疗事业，支持民间资本参与公立医院转制改组，成为医院PPP模式发展的开端。

此后，国家密集出台包括《国家发展和改革委员会等关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》、《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《关于深化“放管服”改革激发医疗领域投资活力的通知》等政策，激发在医疗领域采用PPP模式扩宽融资渠道的能力。

彼时，有业内人士指出，医院PPP模式不仅可以增加医疗服务和产品的供给数量和质量，还能够有效调节医疗的供需及质量不匹配的矛盾。

但2017年成为政策的分水岭，随着金融监管趋严，对PPP项目的整改也提上了议程。2017年11月16日，财政部出台《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，要求进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量。

受整体监管环境趋严的影响，医院作为社会公众福利最重要的一环，也无法幸免地由热转冷。首部《基本医疗卫生与健康促进法（草案）》在此背景下出台，该草案着重强调公民依法享有健康权，并明确规定医疗卫生机构应以公立医疗卫生机构为主导，而政府办公立医疗卫生机构，不得与社会资本合作举办营利性机构。且公立医院不得举债建设，要严格控制公立医院对外投资。

运营模式之困

根据上述通知，包括内蒙古自治区通辽市霍林郭勒市河东新区中蒙医院工程项目、内蒙古自治区兴安盟扎赉特旗康复中心建设项目等在内的三个项目因为不再继续采用PPP模式而遭受退库处理。

事实上，PPP模式在医疗行业的应用尚处于探索阶段，在核心医疗服务运营、留存利润分配、社会资本回报等方面的障碍仍旧无法得到很好的解决，导致运作方式较为单一。

张强告诉21世纪经济报道记者：“交易结构一般还是政府方和社会资本共同成立项目公司，具体出资比例等都是双方谈判，主要以社会资本出资为主。”

在运作方式方面，现阶段主要分成三种模式：如果新建项目公司就采用BOT模式，即政府授予项目公司约定期限内的经营权，项目公司负责医院的设计、投资、融资、建设，资产维护、物业管理，少数涉及非核心医疗服务，政府方（医院作为事业单位）运营核心医疗资源。产权一般归属于政府，经营期满后项目公司移交项目资产；而已经建好了只运营采用TOT或者O&M模式，这种情况下就需要将项目资产所有权或经营权转移给项目公司，面临项目资产经营权的评估问题和国有资产转让的程序性问题，实际操作较为复杂。

业内人士看来，在PPP模式运营下合作医院的财务情况并不乐观。例如，香港大学深圳医院将医院人员的聘用、器材引进等事项委托香港大学成立的医院管理层负责，医院员工实行全员聘用制。按照协议约定，香港大学管理5年之后，医院仍归属于深圳市的公立医院，但政府将不再为医院提供财政支持，医院盈亏自负。截至目前，该医院仍处于亏损状态。

张强表示，无论采用何种模式都需要注意的是资产权属问题，“比如只把特许经营权转移给项目公司，还是把土地和固定资产都转给项目公司，需要双方协商约定。”但因医院的特殊社会福利属性，核心医疗服务根据相关规定需政府掌握，社会资本方的利润则主要由医疗服务收入、辅助服务收入、基础设施维护费用及物业管理费三个部分构成。

“相对单一的运营模式，导致社会资本方获利存在一定难度，遇到去年下半年资金收紧，因此有些原本在建或即将展开的项目出现了问题。”张强总结道，此外国内缺乏核心医疗服务运营经验丰富的社会资本，对于医生多点执业的全面放开也需要时间完善。

法律的边界

这种尴尬的处境也表现在项目的落地实施上，一些PPP合作项目，由于地方政府换届或关键领导的调离，项目难以为继成了烂尾项目。

更为重要的是，部分医院PPP项目运作不规范，公立医院输出人才和管理的同时，在实际运作过程中，较易触及非法经营同类营业的法律红线。

“所谓非法经营同类营业罪，是指国家工作人员利用职务便利经营和本单位重合的公司企业，这是职务犯罪，要求主体是国家工作人员，多点执业的医生不具备医院管理职权，也没有利用职业技能以外的信息优势。”国浩（天津）律师事务所张永泉律师在接受21世纪经济报道记者采访时表示，由于医院涉及社会公众利益，获利是否合法、经营是否存在损害公共利益的情况，实际上并不好判断。

倘若院长和医生们联手找来资本，投资入股医院，就会导致作为社会福利性质的医院沦为赚钱工具。在张永泉看来，医生收取回扣，把前来就医的患者引导到其他医院，本身就是一种商业贿赂，譬如宁夏医科大学总医院管理层参股办民营医院事件，就反映了配套法律体系的不完善。

对于上述禁止公立医院与社会资本合办营利性医院的政策草案，北京陆道培血液病医院执行院长李定纲在接受采访时曾表示，国家出台这个政策恰逢其时，不然这样的所谓合作其实是践踏了公平竞争的原则。因此，中国的资本、医疗机构（包括体制内外），特别是几百万医生，必须经历一次大的阵痛、颠覆、变革，中国医疗新的格局才能形成。